金正纵横：中国页岩气开发政策探讨

金正纵横油气咨询

　　1、投融资优惠
　　页岩气这一项新兴产业在发展初期不可避免地会产生巨大的投融资需求，需要政府制定优惠的投融资政策给予扶持。
　　当前我国拟建立页岩气开发新机制，以加快引入有实力企业参与页岩气开发的步伐，推进投资主体多元化。
　　由于页岩气开发的特殊性，无论是原先的石油公司还是新加入的开发企业，都有可能会遇到投融资困难。
　　所以，可以通过政府直接拨款、提供贷款(担保)、鼓励民间资本进入等方式为页岩气开发利用提供投融资优惠，以加快我国页岩气资源的开发步伐。

　　2、科研支持
　　近些年，美国页岩气产业发展驶入快车道，除了得益于国家政策扶持、竞争环境开放、管网设施发达、天然气市场需求量增长等因素以外，技术进步也是推动美国页岩气产业快速发展的关键因素，其中钻完井与增产技术的进步，尤其是水平井钻井、水力压裂、微地震与裂缝综合监测等技术的突破与广泛运用起到了极为重要的作用。
　　因此，应该增设页岩气开发国家重大专项、加强国家能源页岩气研发中心及其他页岩气重点实验室建设、设立包括页岩气在内的非常规油气研究基金，以及加强对外合作研究等，加大对页岩气开发的科研支持力度，形成与我国页岩气地质条件匹配的开发技术，为我国页岩气开发奠定技术基础。

　　3、财税优惠
　　(1)税费优惠
　　1)资源税费
　　减免矿区使用费是许多外国政府扶持石油工业发展的主要手段之一，参考我国煤层气产业发展的政策措施，应在现阶段我国页岩气开采免征矿产资源补偿费和资源税。
　　2)增值税、企业所得税
　　参照我国煤层气开发扶持政策，对页岩气开发也应实行增值税先征后退政策，先征后退税款由企业专项用于页岩气开发技术的研究和扩大再生产;在页岩气产业发展现阶段，暂不征收或减征页岩气开发企业所得税;同时，参照煤层气对外合作政策，页岩气对外合作开采所得税施行“二免三减半”政策——前两年免征，第三年减半征收。
　　3)资源耗竭津贴
　　鉴于油气资源的耗竭性及其投资的高风险性，美国允许石油公司在每个纳税年度将应税收入的15%-25%申请为资源耗竭津贴，用于激励石油公司寻找新的油气资源，以替代正在耗竭的储量。这一点，在我国油气资源开采税制中虽没有相关实践，但根据页岩气开发产量迅速递减、需要快速补充储量的特性，可以考虑给予页岩气开发企业资源耗竭津贴，以鼓励其从事页岩气开发的积极性。
　　另外，类似于煤层气开发，页岩气开发也应享受减免探矿权与采矿权使用费、免征关税、加速折旧等鼓励政策。
　　(2)财政补贴
　　页岩气开发的社会效益主要体现在为我国保障能源安全、减排温室气体、拉动经济增长、促进就业等方面，可以将其作为评估财政补贴力度的依据，为制定鼓励页岩气开发财政补贴政策提供参考。
　　页岩气长期稳定规模化开发最直接的贡献是相当于增加了国内原油供给量，减少了原油进口量，有助于缩减国家战略石油储备规模，从而节约储备成本。节约的储备成本可视为减少的能源安全方面投入，将其视为页岩气开发利用产生的能源安全效益。
　　页岩气开发可以改善我国能源消费结构，降低煤炭等非清洁能源的消耗量。页岩气资源的大规模开发，对我国温室气体减排的贡献主要体现在其替代煤炭燃烧减排的二氧化碳、甲烷、氮氧化物，根据CDM机制的定价原则，可以计算出页岩气开发产生的减排效益。
　　除此之外，页岩气开发能够产生拉动相关产业发展和促进就业等社会效益。这也是给予财政补贴的原因。按照财政补贴不能超过其产生社会效益的原则可计算出补贴上限，从而为页岩气开发财政补贴提供依据。

　　4、环境监管
　　困扰页岩气开发的重大关键问题之一是可能产生的环境影响。在美国开发包括页岩气在内的油气资源，是由一组复杂的联邦、州和地方法律监管。联邦法律主要包括《清洁水法案》《安全饮用水法案》《清洁空气法案》《国家环境政策法案》，近来还颁布了首个控制页岩气开发环境污染的法规;州和地方各具特色的规章制度进一步规范了页岩气的开发。为了我国页岩
　　气产业的健康发展，应考虑页岩气开发可能产生的环境影响，参照国外成熟经验，制定相应的法律法规，实现对页岩气开发有效的环境监管，将页岩气开发过程中可能产生的环境影响控制在最低限度。

　　5、制定发展战略
　　美国估计的未探明页岩气技术可采资源量(TRR)由23.4×1012m3下调至13.6×1012m3降幅高达42%，很大程度上是因其最大的Marcellus产区技术可采量下降了66%。此次下调是在美国能源信息署(EIA)Marcellus页岩气开采活动增加而掌握更详细数据后做出的，EIA和美国地质调查局(USGs)都将相应数据进行了重大修正。
　　可见，我国也需要更为深入和科学地开展页岩气资源调查与评价，搞清楚资源分布、地质特征、开发特点与工艺技术需求、经济性及可采资源量，从而为产业发展提供可靠的资源数据。
　　在此基础上，制定以资源为基础、市场为条件、技术为保障、实现社会经济效益为目标的页岩气产业发展战略，以期对全国页岩气开发活动进行有效引导和综合布局，保障我国页岩气资源科学有序地开发。
　　此外，鉴于美国页岩气的发展经验，我国还应加强对页岩气定价、市场准入、管网设施建设等方面的支撑力度。

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