美国政策演变： 胡萝卜在前，大棒在后[转自科学新闻]

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2012年10月6日，美国著名的富人区纽约西村街道，一群裸身涂着绿色颜料、边唱边跳的青年男女打破了这里一贯的安静。

和前些年名噪一时的“占领华尔街”一样，这群年轻人是名为“占领天然气管道”民间组织的活跃分子，通过行为艺术来抗议政府在纽约西侧高速公路附近铺设页岩气管道。这些管道将用于从著名的Marcellus页岩气田向纽约输送从地下几千米开采出来的非常规天然气。

“占领天然气管道”已经不止一次在纽约举行这样的抗议活动。此前在9月12日的下午，他们占领了管道施工现场，引起施工中断一个多小时。

在他们看来，页岩气开采端的环境影响不言自明：污染水源，破坏生态，引发地震。而消费端同样也不安全：页岩气比常规天然气的放射性要高得多，会对健康带来潜在威胁。

不仅仅是民间环保组织，越来越多的普通公众也开始担心页岩气会对环境造成难以逆转的破坏。他们敦促政府制定更为严格的页岩气监管政策，甚至取消页岩气开采。

尽管如此，页岩气成功商业开采给美国带来的收益不容小觑：天然气在能源消费中的比重不断攀升，使得美国不断靠近“能源独立”的目标，也进一步改变美国在世界范围内的政治布局；引发制造业的二次振兴；昔日逐渐没落的化工产业重新焕发活力，同时也降低了失业率，给低迷的经济抹上一缕亮色。

就连刚刚落幕的美国大选中，奥巴马和罗姆尼也绕不开能源话题，有媒体甚至称“页岩气决定未来美国总统”。罗姆尼宣称：“我将让美国和北美洲实现能源独立。我将允许更多的钻井，颁发更多的执照和许可证，修建那条来自加拿大的管道，这关乎为中产阶级拿回好工作的大计，我将为此努力。”

而刚刚在大选中胜出、现任白宫主人奥巴马曾经鼓励页岩气开采的政策，这为他加分不少。在竞选过程中，他也强调“在不影响公众健康和环境的前提下开采利用能源”。

对美国政府来说，制定什么样的页岩气发展政策本身就是多方角力的过程。从上世纪80年代初的《能源意外获利法》到产业界受益而逐渐被公众诟病的法规漏洞，再到美国环保署已经开始对页岩气环境影响的深入调研，页岩气政策演变路径可见一斑。

受益能源独立

上世纪70年代石油危机席卷全球，美国也未能幸免，能源短缺造成经济陷入衰退的窘境。

尼克松政府开始谋划本国“能源独立”道路。在国会的首次能源演说中，尼克松提出了一整套建议，如号召国民调低空调温度、与人“拼车”，要求主管部门暂时放宽对环境标准的规定，成立能源勘探和开发局等，劝诫美国人要存储石油以面对即将到来的冬天。并提出了一个应对危机、摆脱石油进口依赖的《能源独立计划》，试图使国家在1980年实现石油自给。

在尼克松、福特和卡特政府期间，除了《能源独立计划》，还出台了《能源政策与节约法》、《卡特能源计划》等。

虽然尼克松到70年代终了时，“我们的能力发展到足以满足我们自己的能源需要，而不依赖任何外国能源供应”这一宏图并未真正实现，但在他之后的继任政府也都遵循这一信条，实施了一系列鼓励能源储备、发展替代能源、替代燃料技术商业化等方面的税收激励或补贴政策。

作为非常规天然气，页岩气的初期发展如果仅仅依赖于市场的价格调节，往往很难有活力，而此时的政策激励显得尤为重要。

1977年8月4日，卡特政府成立了美国能源部，负责制定美国联邦政府能源政策。随后，1978年11月9日，由五个单一法案组成的《国家能源法案》亮相，其中一个便是天然气政策法案。法案放宽了对页岩气、煤层气等天然气的井口价格管控（直到1989年《天然气井口价格解除管制法》取消了所有的井口价格控制）。

在页岩气发展史上，最具有里程碑意义的要数1980年的《原油意外获利法案》的“一揽子”优惠政策。其中的第29条鼓励国内非常规能源的生产：对从1979~1993年钻探与2003年之前生产和销售的非常规气和低渗透气藏（包括煤层气、页岩气）均实施税收减免，页岩气减免幅度为0.5美元/mmbtu（mmbtu：百万英热单位），而1989年美国天然气定价基准亨利枢纽（Henry Hub）价格仅为1.75美元/mmbtu。

传统油气上游开发的税收优惠政策也被应用到页岩气开发领域，包括无形钻探费用、有形钻探费用、租赁费用的扣除，以及工作权益视为主动收入、小生产商的耗竭补贴等。税收优惠鼓励了小企业的钻探开发投资，尤其是资金流吃紧的小企业从中受益颇多，促进了油气行业的发展。有专家认为美国最初非常规资源领域天然气（包括页岩气）开发利润的30%左右来自政策优惠。

1990年的《税收分配的综合协调法案》和1992年的《能源税收法案》均扩展了非常规能源的补贴范围。

美国联邦能源管理委员会1992年取消了管道公司对天然气购销市场的控制，规定管道公司只能从事输送服务。天然气供销的市场化，使得非常规天然气的供应更加便捷，供应成本大幅降低，市场竞争力更强。1997年的《纳税人减负法案》中延续了替代能源的税收补贴政策。

此外，美国政府专门设立非常规油气研究基金；能源部、能源研究与开发署联合国家地质调查局以及学术机构发起并实施了针对页岩气研究与开发的东部页岩气工程，产生了大批科研成果，对页岩气能进入实质性开采起到了关键性作用。

哈里伯顿漏洞

基于能源独立目的制定的页岩气优惠政策极大地促进了页岩气商业化进程。而与此同时，随着水平钻井和水力压裂技术的广泛使用，也引起了公众对于环境和饮用水污染的担心。

美国国会于1974年通过的《安全饮用水法案》是保障美国公众饮水安全的主要法规，监管河流、湖泊、水库、泉水、水井在内的公共水源质量，利用大量水资源的页岩气开采理应在此法案监管范围内。

和页岩气一样，在同样使用到水力压裂技术的煤层气开采区附近的居民投诉水力压裂导致他们的饮用水受到污染后，1997年美国上诉法院要求美国环保署（EPA）遵循《安全饮用水法案》。时隔3年，环保署决定系统评估水力压裂对地下水造成的潜在威胁。

EPA于2004完成了评估报告，结果确凿显示水力压裂几乎或者完全不会对饮用水造成影响，不需要进一步的研究。

值得玩味的是，当时的总统小布什是页岩气开采积极政策的支持者，主导能源政策制定的副总统切尼在上台前曾经是石油设备巨头哈里伯顿公司的CEO。而正是哈里伯顿公司在上世纪40年代发明了水力压裂技术。切尼被《纽约时报》认为与之有千丝万缕的联系，他在2001年就敦促EPA豁免水力压裂技术，使其不受《安全饮用水法案》的制约。

因此，2004年EPA的该报告并没有得到广泛的认同，其争议迭起。一名EPA的官员Weston Wilson也公开直指结果“在科学上并不严谨”。“EPA仅仅考察了水力压裂应用于煤层气开采，怎么能够推及所有应用到水力压裂包括页岩气开采在内的行为呢？而且有什么理由说不需要更进一步研究？”

《纽约时报》则尖锐指出，EPA的报告结果“洗白”了油气行业，政治驱动力显而易见。

尽管如此，小布什政府还是在2005年签署了免除页岩气水力压裂受到《安全饮用水法案》监管的《能源政策法案》，即著名的“哈里伯顿漏洞”。

《能源政策法案》规定，“地下水注入”监管范围适用于通过钻井向地表以下注入液体，但用于存贮目的的天然气注入和有关油气、地热开采采用的水力压裂操作（柴油除外）不在此列。

2005年的《能源政策法案》也豁免油气企业对开采带来潜在环境影响进行评估陈述，公众可以负责举证开采活动不安全的证据。

这一法案的通过结束了长期以来有关联邦政府是否应该对水力压裂进行监管的争论，然而一些环保活跃分子依然为水力压裂纳入监管体系而不断斗争。对于工业界和一些州政府而言，这一法案正是他们想要的结果。

除了哈里伯顿漏洞，2004年的《能源法案》规定10年内每年投资4500万美元用于包括页岩气在内的非常规气研究，2005年的《能源法案》虽然没有将非常规天然气单独列出，但是对石油天然气的生产、增采给予税收补贴。

政策趋紧

得益于“哈里伯顿漏洞”和其他的优惠政策，页岩气的水力压裂技术得以迅速推广。从美国页岩气的生产曲线可以看出，2006年前后页岩气开采量迅速增加，这与相关的政策支持不无关系。

由于页岩气开采处于几千米深的地下，而“哈里伯顿漏洞”切断了公众对于压裂液开采过程的知情权，信息不对称使得美国国内公众对页岩气开采的环境威胁反应越来越强烈。

2009年，宾夕法尼亚州东北部小镇Dimock一居民发现家里的自来水含有甲烷，浓度高得甚至能用火柴点燃，而小镇附近正是卡博特油气公司的页岩气开采井所在地。居民认定是井下的天然气和其他毒性气体逸出污染了饮用水源，导致一些居民患病。

这一事件迅速发酵，引发了全国范围对于页岩气开采和水力压裂技术的争议。宾夕法尼亚州立环保机构在事故发生后的调查也表示卡博特公司污染了当地的地下水源，但卡博特辩称并无过错。

虽然EPA之后再次对该区域水源检测显示饮用水已经安全，但仍未能驱除居民心中阴霾。

对此，页岩气产业界则坚称发生在宾夕法尼亚州的污染源于操作不当，如井的密封不严，且不是所有的水力压裂都会带来环境问题，或者一些地区的饮用水中原本就含有甲烷，与页岩气开采无关。

不过在对另一起水力压裂造成污染事件进行调查后，EPA初步的调查结果认为页岩气开采的水力压裂确实污染了俄亥俄州Fremont镇的饮用水源，虽然页岩气企业给出的调查结果与之截然相反，随后的第三方调查机构有人认为EPA的结论正确，毕竟检出物中有自然界并不存在反而是压裂液中含有的异丙醇和二甘醇。

伴随着页岩气开采热潮向全球蔓延，越来越多的污染事件出现和公众的压力却让美国国会不得不重新考虑对于水力压裂技术的监管。2009年，一项被称为“FRAC”（Fracturing Responsibility and Awareness of Chemicals Act）的议案向国会建议关闭“哈里伯顿漏洞”，重新赋予EPA监管页岩气水力压裂的权力，并要求EPA进行水力压裂与饮用水污染相关性的专题研究。

2010年3月，奥巴马政府领导下的EPA重新承担了在小布什任期内被免去的页岩气水力压裂监管职责，开始全面而系统地研究水力压裂对于饮用水和地下水的潜在影响，以便深入评估风险。

EPA的研究内容涵盖页岩气水力压裂的整个用水周期：从获取水资源、加入化学制剂到水力压裂过程，再到压裂回收水的处理和排放。

为了更好地研究水力压裂，EPA在2010年9月要求国内9家行业领先的水力压裂技术提供商提供压裂液详细成分，给出这些化学成分对环境和人体健康影响的数据，同时也要求他们提供压裂的标准程序。

迫于压力，这些公司答应了EPA的要求。2011年2月，EPA公布了水力压裂研究计划草案，预计第一个报告将于今年年底出台，而最终的结果则要等到2014年。

不过，EPA并不是干坐等结果出来。在2011年7月，EPA提出了4个新的石油及天然气行业法规和1个天然气运输及存储的空气污染标准建议，并向公众和相关利益方征求意见，其中一个标准特别提到页岩气水力压裂，这也是第一个水力压裂井空气质量国家层面标准。标准要求企业利用现有的技术和仪器将水力压裂回收的液体进行碳氢化合物的去除，旨在减少开采过程中挥发性有机物的污染。

2012年4月17日，EPA公布了最终的修订标准。至此，联邦政府的政策既不像之前纵容页岩气开发不受监管，也没有极端地取缔水力压裂，而是通过“新增法规保证油气行业健康、可持续地发展”。

据EPA预计，依据“高性价比”的标准和规范，水力压裂将减少95%的挥发性有机物的排放。

除了EPA外，美国能源部也为规范页岩气开采尤其是水力压裂作出了不少努力。2011年1月，能源部成立了页岩气生产分支委员会，并由能源部长朱棣文担任主任。同年8月，该委员会提出了一系列提高水力压裂安全性，维护公共环境和公众健康的建议：向公众披露压裂液成分，严格控制开采地空气、水源质量及甲烷排放等。

地方政策差异

在页岩气发展的历史中，美国联邦政府层面的政策法规一直在不断演化，而且称不上完善，实际上这也跟美国各个州自己的产业政策有关。但不同的州对待页岩气开采的政策可能不尽相同。

作为水力压裂技术的诞生地，德克萨斯州也是世界上领先的油气生产地，位于该州福特沃斯盆地的Barnett页岩气田是页岩气开采历史最长、产量最高的页岩田。

德克萨斯州算得上是对页岩气开采比较友好的地方。自上世纪90年代初以来，德克萨斯州就对页岩气的开发免征生产税，鼓励页岩气开采。

这恰恰表明德克萨斯州的政策更有利于产业界，而对于环境和资源的保护显得要弱许多，该州的州长Rick Perry甚至公开叫板联邦政府的温室气体排放法规。

和很多州不太一样，德克萨斯州由铁路委员会（Railroad Commission of Texas，RCT）主要承担环境质量监管的职责，而且也没有具体针对水力压裂的法规。

德克萨斯州保护地下水的法规涉及油气开采的主要为《德克萨斯州管理法典》：钻井和增加井深度都需要取得州政府许可，但这一规定不涵盖水力压裂；为增加采油量向井下注入液体需要政府许可，但水力压裂不受限于此。

2008年8月，德克萨斯州最高法院曾经表示：“无论是立法机构还是RCT都认为不适合特别监管水力压裂。”2009年5月，RCT主席曾在一封信中写道：“目前为止没有一起与水力压裂相关的污染事件……”

RTC的强势在与EPA的“交锋”中也体现得淋漓尽致。2010年，EPA认为RCT没有对该州北部两个受到天然气开采逸出甲烷和苯污染的家庭作出有效的保护措施，因此EPA根据《安全饮用水法案》“跨界”执法，要求责任方Range Resources天然气开采公司立即采取措施解决问题。此举引起了RCT的强烈不满，认为EPA不应插手，随后RCT的调查显示该公司并无过错。

或许为了表明自身的公正性，德克萨斯州在美国国内率先通过了一个新的法律HB 3328，要求页岩气水力压裂操作所用到的化学品和全部用水量必须向公众披露，公众可以在RTC的网站查询相关信息。

此外，基于商业竞争考虑，德克萨斯州的法律也包括了避免由于公众披露引起的商业机密泄漏程序。

纽约州和德克萨斯州一样，油气储量丰富的著名Marcellus气田跨越纽约州南部，油气开采成为其经济腾飞的引擎，纽约州在水力压裂监管方面要显得积极很多。

纽约州环保部（Department of Environmental Conservation，DEC）负责保护和改善本州的自然资源和生态环境，保障公众健康，而油气开采涉及的环境监管也在其监管范围内，环保部部长Joe Martens为环保而与各方斡旋的经验丰富。

大概20年前，DEC根据《州立环境质量评估法案》制定了《常规环境影响声明》，用以评估油气开采申请。根据该《声明》申请人不仅需要向DEC提交一份表格说明是钻井、增加井深、填井，还是将井移交矿业部门，且需要附上具体的实施方案描述以及环境评估报告。此外，申请人还必须具体说明开采所用的是竖直钻井、定向钻井抑或是水平钻井，以及钻井的目的，压裂液、钻井需要的工具等。

为了应对公众日渐高涨的对于水力压裂的质疑，DEC重新修改了针对水力压裂的环境影响声明，并表示不会因为监管漏洞影响环境和公众健康。

2010年12月，纽约州州长David Paterson宣布将暂停签发新的水平井水力压裂开采许可。与此同时，DEC也围绕天然气开采环境问题深入调研，建议州内的部分区域禁止水力压裂开采。这些区域包括纽约市和锡拉丘兹市（纽约州中部城市），以及周边的缓冲区；主要含水层及周围500英尺范围；州立土地，如公园、森林、野生动物保护区等。

DEC宣称将成立“大用水量水力压裂咨询委员会”，专门应对公众对于水力压裂的反馈，及时修订现行法规。

然而从长远来看，纽约州并不太可能彻底禁止页岩气开采。据《纽约时报》报道，新任州长Andrew Cuomo有意重新开启页岩气开采许可，并通过企业基金的形式来弥补页岩气开采可能造成的环境影响。

“我相信，那些裸身抗议页岩气开采的人在冬天肯定会躲在用页岩气加热的屋里取暖，”一位支持水平压裂的人说，“不管怎样，靠童话里的精灵总不能生活。”■