创新我国页岩气矿权管理与监管体制的建议

金正纵横油气咨询

　　一、创新我国页岩气矿权管理制度
　　国务院于2011年11月批准页岩气为新发现矿种。新矿种不应完全沿用常规油气的矿权管理制度，应引入市场竞争机制，充分考虑地方利益诉求，调动地方积极性。

　　1.市场竞价，有偿取得，提高最低投入强度
　　市场竞价是保障国家作为矿权所有权人的根本利益、维护公平竞争最有效的手段，也是国际通行做法。如美国就规定联邦、州政府所有的油气区块必须进行公开市场招标，出价最高者中标。中标者要与政府签订合同，合同内容向全社会公开，政府和大众都可监督。
　　我国页岩气开发一旦允许民营等多元投资主体进入，国有矿产资源就不应再采用无偿授予制，必须通过市场竞价、有偿取得。目前探矿权和采矿权收费标准过低1，不能体现矿产的真实价值。最低投入强度指标也过低，应提高标准，保障开发强度。
　　国土资源部正试行的“页岩气探矿权竞争性出让方式”也非真正的市场竞价，该方式是由政府组织专家对投标人的勘查实施方案进行评议、打分，确定中标人，仍带有无偿出让性质，组织不当还易产生不公平竞争等问题。

　　2.坚持一级管理，主要利益留给地方
　　页岩气矿权是坚持中央一级管理还是交给地方，是亟需明确的重大问题。目前四川、贵州、重庆、湖南、湖北、陕西等多个省市都提出要加快开发本地页岩气资源，有的地方在没有经过国土部统一招标的情况下，已成立公司开展前期勘查，并与央企、外企等签署了合作开发意向书2。从现实情况看，矿权全部由地方管理虽更有利于调动地方积极性，但也容易形成地方保护，也与现行法律冲突。在我国尚未建立页岩气开发与环境监管体系的情况下，矿权下放也容易出现“一放就乱”。因此，建议页岩气矿权继续实行中央一级管理制度。鉴于页岩气具有分布式能源的特点，其开采必须有地方支持，在坚持一级管理的前提下，可由国土资源部委托省级主管部门对本省页岩气区块实施招标工作，国土资源部进行监督。
　　由于页岩气资源主要分布在欠发达地区，可考虑将页岩气矿权竞价出让所得主要留给地方。为增加地方税收，可要求获得矿权的企业在当地注册实体企业进行勘探开发。页岩气应实行市场定价，采出的气可在当地及周边地区多领域应用。

　　3.鼓励多元主体进入，投资与开采可分离
　　页岩气开发应鼓励民营资本进入。由于页岩气投标人主要是页岩气开发的投资方，对投资方不应限定所有制成份和技术性资质要求，而勘探开发业务如地震、钻井、压裂、施工等，投资方可利用市场方式组织具有专业资质的服务公司和施工方进行。这一做法有利于吸引大量社会资金进入，并可较快培育专业化的勘探开发服务公司。
　　应允许外资以中外合资方式进入。我国开采技术能力还较薄弱，在起步阶段允许有技术能力的国外油气公司或油气服务公司通过与国内合资(但不能控股)的方式参与开发，有利于我们规避开发风险、引进和创新技术。从政治角度看，如果区块是通过竞价出让，采出的气留在国内，外资又不控股，这种合资不会损害国家利益。

　　4.力争良好开局，加快解决矿权重叠问题
　　我国页岩气有利区近80%是在三家国有石油公司已登记矿权的常规油气区块中，是矿权重叠区。这些区块不动，我国页岩气将难以形成规模化开采。
　　国土资源部正在组织开展的页岩气探矿权招标主要是此外的空白区块。全国空白区块的面积有限，且基础条件、地理位置、资源条件等普遍较差。如果在开始阶段，不拿出条件好的区块招标，难以形成良好开局和建立投资者信心。
　　对矿权重叠区的页岩气区块，国家应督促国有石油公司加快开发。对没有实施勘查或勘查投入达不到修订后标准的区块，依法收回，收回的区块向社会重新招标。

　　5.建立页岩气矿权转让市场
　　页岩气开发在起步阶段有较强的探索性，也会有一批新的进入者。建立以市场方式进入、以市场方式退出的通道对加快油气发现、保障投资的连续性有重要意义。美国早期从事页岩气开发的多是中小公司，他们敢冒风险，投资决策快，但资金实力不强，到一定阶段后，大公司就并购这些中小公司或直接从他们手中购买矿权。成熟的并购市场和矿权交易机制对美国页岩气的持续大规模投资发挥了重要作用。页岩气是独立矿种，其流转与常规气矿权管理冲突不大。先行建立页岩气矿权流转市场，也可为探索常规油气矿权流转积累经验。为防止过度炒作矿权，应对页岩气矿权流转制定必要的规制和流程。如应满足一定期限或达到一定投资量后才能流转,矿权流转应到相关部门备案。

　　二、建立我国页岩气监管制度
　　在我国页岩气开发的起步阶段就需重视并加快建立相应的监管制度。这是由页岩气开发生产的特点以及我国油气监管的实际情况决定的。页岩气开发是连片工厂式作业，需连续打井，压裂时用水量大，压裂液含有化学成分，压裂产生的废水需要处理，这些都会对当地社区、土地、水资源、空气质量等产生重要影响。多年来我国对常规油气勘探开发的监管主要靠石油企业自律，缺乏专门的法律法规和国家标准。将来页岩气的开发主体会是多元的，且水平参差不齐，靠企业自律是不现实的，政府必须在开放准入的同时，创新监管制度，承担起监管的责任。

　　1.页岩气监管应把握的原则
　　1)综合平衡。应处理好开发、环境保护和技术进步的关系。对页岩气可能带来的环境问题应持续密切关注，如在美国仍有40%的人反对开发页岩气，我国国内对此问题的认识也很不一致。开发页岩气应对环保实行强制性的高标准，但也必须承认有一个技术进步的过程。在起步阶段要保住环境的底线，也要让开发企业经过努力有盈利空间。美国为我们提供了环保经验和可参考的技术经济指标。在现有的技术条件下，我们可实行与美国同步或略低于美国的环保标准。
　　2)依法监管。页岩气开发涉及地震探测、钻井、压裂、压裂液、水处理、气体排放等多个关键节点，开发和环保风险的控制必须依靠系统的法律法规，监管机构应依据法律开展监管活动。要制定可操作、科学合理的惩罚措施，威慑和惩治开采过程中的违法违规行为。对企业在开采过程中遇到的新问题而现有法律又没有明确规定的，应在政府监督下，允许企业先行先试，条件成熟时再以法规来规范。
　　3)公开透明。要确保居民和企业能便捷、准确地了解到国家有关页岩气开采的政策、法律、制度，有关矿权招标、开采许可、开发合同、环境评估等涉及公众利益的重大信息都应公开、可查。对公众关注的一些重大问题应及时回应，应保证开发地区民众的合法利益。政府出
　　台有关法规时应通过举行听证、向社会征求意见等方式，让公众广泛参与。务必使页岩气开采活动，尤其是大规模的开发，建立在公众广泛接受和环境能承受的基础之上，防止因资源开发而引发大量社会矛盾和群体性事件。
　　4)分层分工监管。页岩气有分布式能源的特点，其开发的有序与可持续，必须配套先进的监管理念和强有力的监管力量。应该发挥地方政府在页岩气监管中的主要作用，构建中央与地方分层负责的页岩气监管体制。页岩气开发在中央层面涉及国土、环保、能源、发改委等部门，他们的主要职责应当是制定规则，检查监督地方的执行，协调地方之间的关系。

　　2.页岩气监管的主要内容
　　1)开采过程监管。从美国的经验看，页岩气开采中的十个关键节点3对环境、社区、安全生产等影响较大，我国应制定至少包括这十个方面在内的生产过程监管制度。要加强许可制度，钻井作业、井场定位等必须经过许可才能进行。要明确相关的审查与批准程序，制定关于页岩气开采的操作规则和行业标准。要建立现场核查和定期巡查制度，制定详细的工作执行规范。
　　2)环境监管。要明确页岩气开发有关水资源利用、空气、土地使用、废水处理、植被恢复等的环境标准，有的可借鉴或沿用常规油气的标准，一些行业标准可上升为国家标准，尚无标准的，应在实践中总结经验，及时研究制定。应明确要求开发公司披露压裂液成分，建立页岩气环保监理制度，跟踪开发活动，进行环评和监管。
　　3)市场监管。价格市场化和管道的公平准入与平等竞争是页岩气市场监管的重点。页岩气在一开始就应实行政府无补贴、市场化定价。这对吸引投资和推进天然气定价机制改革都有重要意义。页岩气除部分可就地利用或液化后通过道路运输外，主要还需通过管道输送。政府应制定管道利用的零障碍准入准则，尊重市场规律，制止输送收费的垄断歧视。应开放页岩气管道及相关基础设施建设投资，鼓励多元投资主体进入。

　　3.建立页岩气综合开发示范区
　　国家可选择一些省市，划分开发区域，探索页岩气开发的综合改革。我国页岩气开发刚起步，监管很难一步到位，完全照搬国外也不现实，通过示范区先行先试，积累经验，可为页岩气规模化开发奠定基础。不同的示范区可有不同的制度创新重点和模式，如有的示范区可由中央部委直接管理，探索中央层面建立监管机构和监管能力的路子，有的示范区则可考虑以地方受托行使矿权管理和开发管理、国家层面进行监督的可行性。

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